La actividad administrativa y sus formas de expresión

Alex Ulloa Ibáñez
Profesor de Derecho de la UCV - Lima

El acto administrativo se ha constituido en una de las piedras angulares de los estudios sobre Derecho Administrativo en el Perú –quizás la más importante–; ya que es la forma por excelencia en la que se relacionan la Administración Pública y los administrados. Sin embargo, no es la única, pero sí la más frecuente, encontrando junto a la primera los hechos administrativos, los simples actos de administración, los reglamentos y los contratos.

No debemos olvidar que las formas en que se manifiesta la actividad administrativa deberán estar acorde con lo prescrito por la Ley del Procedimiento Administrativo General (Nº 27444) [1], en adelante LPAG, vigente desde el 11-10-2001; asumiendo el enorme reto de armonizar el interés general protegido por la actuación de la Administración en estricta garantía de los derechos e intereses de los administrados.

Dejamos establecido que tomamos el concepto orgánico de Administración Pública en el sentido de ser el conjunto de órganos que ejercen función administrativa estatal; esto es, aquella función encargada de aplicar y hacer cumplir las leyes (mediante su ejecución), pero también en dictar disposiciones (función de reglamentación) y de resolver reclamos (función de solución de controversias).

HECHO ADMINISTRATIVO
Es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos. Es un acontecer que importa un hacer material de un ente público en ejercicio de la función administrativa; por ejemplo, la demolición de un edificio por la autoridad administrativa, el agente municipal que se lleva con la grúa un vehículo mal estacionado, el pago de una pensión de viudez, el recojo de basura, la limpieza pública, etc. Recordemos que la LPAG [2] define a los hechos administrativos como “los comportamientos y actividades materiales de las entidades”.

El hecho no es una exteriorización intelectual sino material; siendo posible que el hecho administrativo sea la ejecución de un acto o que simplemente sea una operación material, sin decisión o acto previo.

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
Son actuaciones materiales que afectan a los integrantes de la Administración Pública y que tienen por finalidad organizar o hacer funcionar las actividades o servicios de la misma. A contrariu sensu, dichas actuaciones no afectan a los terceros que no forman parte de los órganos de la Administración.

La normativa nacional [3] define a los actos de administración interna de las entidades como aquellos “destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar

de esta ley y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan”. Esta forma de expresión de la Administración“ se orienta a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser física y jurídicamente posible, y su motivación será facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista” [4].

ACTO ADMINISTRATIVO
Sucinta y doctrinariamente entendemos por acto administrativo a la decisión que, en ejercicio de sus funciones, toma en forma unilateral la autoridad administrativa; y que afecta derechos, deberes e intereses de particulares o entidades públicas. Es toda declaración intelectual de origen unilateral, de alcance individual o que se puede individualizar, efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos administrativos.

Los actos administrativos no producen efectos generales y abstractos, sino más bien operan en una situación concreta. Normativamente, se le ha conceptuado como “las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta” [5].

REGLAMENTO ADMINISTRATIVO
Es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos generales en forma directa. El reglamento es dictado por la Administración y se exterioriza mediante el decreto, la resolución, la ordenanza, etc.

El reglamento es una norma jurídica de carácter general y requiere de publicación para su conocimiento, como lo son los Reglamentos de Infracciones y Sanciones, por ejemplo.

CONTRATO ADMINISTRATIVO
A decir de Rafael Bielsa, es “el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”. De acuerdo con Marienhoff, el contrato administrativo es un “acuerdo de voluntades generador de obligaciones, celebrado entre un órgano del Estado en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer necesidades públicas”.

Finalmente, los contratos son declaraciones bilaterales o de voluntad común, productora de efectos jurídicos, entre dos o más personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa.

[1] Artículo III. Finalidad.
[2] Artículo 1º, numeral 1.2.2 de la Ley Nº 27444.
[3] Artículo 1º, numeral 1.2.1 de la Ley Nº 27444.
[4] Artículo 7º, numeral 7.1 de la Ley Nº 27444.
[5] Artículo 1º, numeral 1.1 de la Ley Nº 27444.

Artículo publicado en Jurídica Nº 196 - Suplemento de Análisis Legal del Diario El Peruano.